Archive for the ‘Teori Kerugian Negara’ Category

Dalam kasus kerugian negara, ada empat akun besar yang bisa menjadi sumber dari kerugian negara tersebut. Bapak Theodorus M. Tuanakotta dalam bukunya Menghitung Kerugian Keuangan Negara dalam Tindak Pidana Korupsi menggambarkannya dalam pohon kerugian keuangan negara yang dijelaskan seperti di bawah ini.

Pohon kerugian keuangan negara mempunyai empat cabang, dalam hal ini yaitu akun. Masing-masing akun mempunyai cabang yang menunjukkan kaitan antara perbuatan melawan hukum dengan akun-akun tersebut. Keempat akun tersebut adalah :

  1. Aset (Asset)
  2. Kewajiban (Liability)
  3. Penerimaan (Revenue)
  4. Pengeluaran (Expenditure)

Dengan menggunakan istilah bahasa Inggris di atas, pohon kerugian keuangan negara ini sering disebut dengan R.E.A.L tree.

Kerugian Keuangan Negara Berkenaan Dengan Aset

Terdapat 5 sumber kerugian keuangan negara terkait dengan aset. Seperti yang dijelaskan pada bagian di bawah ini.

1. Pengadaan Barang dan Jasa

Bentuk kerugian keuangan negara dari pengadaan barang dan jasa adalah pembayaran yang melebihi jumlah seharusnya. Bentuk kerugian ini dapat berupa:

  1. Markup untuk barang yang spesifikasinya sudah sesuai dengan dokumen tender dan kuantitasnya sesuai dengan pesanan, tetapi harganya lebih mahal.
  2. Harga secara total sesuai dengan kontrak, tetapi kualitas dan/atau kuantitas barang lebih rendah dari yang disyaratkan.
  3. Syarat penyerahan barang lebih istimewa sedangkan syarat pembayaran tetap, sehingga menimbulkan kerugian bunga.
  4. Syarat pembayaran lebih baik, tetapi syarat lainnya seperti kualitas dan kuantitas tetap, sehingga menimbulkan kerugian bunga.
  5. Kombinasi dari beberapa kerugian di atas.

2. Pelepasan Aset

Bentuk dan kerugian yang dapat ditimbulkan:

  1. Penjualan aset yang dilakukan berdasarkan nilai buku sebagai patokan dimana panitia penjualan menyetujui harga jual di atas harga buku. Sehingga, para pelaku bisa berkelit bahwa penjualan aset telah menguntungkan negara. Padahal pada kenyataannya, penjualan tersebut bisa dilakukan dengan atau tanpa tender. Praktik tender yang curang serupa dengan proses tender pada pengadaan barang dan jasa seperti yang telah dijelaskan di atas.
  2. Penjualan tanah dan bangunan “diatur” melalui NJOP hasil kolusi dengan pejabat terkait. NJOP di sini berperan sebagai nilai buku seperti pada poin a di atas.
  3. Tukar guling (ruilslag) tanah dan bangunan milik negara dengan tanah, bangunan, atau aset lain. Dengan demikian aset ditukar dengan aset sehingga nilai pertukarannya sulit ditentukan. Masalah lainnya adalah surat kepemilikan, penguasaan atas tanah, peruntukan tanah yang diterima dalam tukar guling. Aset negara yang bernilai tinggi di-ruilslag dengan tanah bodong (substance disamarkan melalui form).
  4. Pelepasan hak negara untuk menagih. Para makelar perkara (biasa disebut juga dengan makelar kasus atau markus) memberikan perangsang kepada penguasa untuk menghilangkan hak tagih. Atau sebaliknya, penegak hukum melihat peluang untuk berkooptasi dengan para markus. Besarnya kerugiannya bukan semata-mata hilangnya jumlah pokok, tetapi juga kerugian bunga sejak hak tagih hilang sampai terpidana membayar kembali berdasakan putusan majelis hakim.

3. Pemanfaatan Aset

Hal ini dilakukan ketika lembaga-lembaga negara mempunyai aset yang belum dimanfaatkan secara penuh, “salah beli”, atau “salah urus” dan pihak ketiga meihat peluang untuk memanfaatkan kekayaan negara ini, tetapi bukan melalui transaksi jual beli, seperti sewa, kerja sama operasional, atau kemitraan strategis.

Bentuk kerugian keuangan negara dari pemanfaatan aset antara lain:

  1. Negara tidak memperoleh imbalan yang layak jika dibandingan dengan harga pasar.
  2. Negara ikut menanggung kerugian dalam kerja sama operasional yang melibatkan aset negara yang “dikaryakan” kepada mitra usaha.
  3. Negara kehilangan aset yang dijadikan jaminan kepada pihak ketiga. Misalnya aset tersebut dijadikan sebagai inbreng.

Potensi terjadinya kerugian menjadi lebih besar ketika asetnya tidak bertuan. Contohnya adalah aset yang dibangun Pemerintah Pusat dengan dana APBN, tetapi tidak tercatat sebagai aset baik di Pemerintah Pusat maupun Pemda.

4. Penempatan Aset

Penempatan aset merupakan penanaman atau investasi dari dana-dana milik negara. Kerugian keuangan negara terjadi ketika adanya unsur kesengajaan menempatkan dana-dana tersebut pada investasi yang tidak seimbang antara risk dan reward-nya. Apabila mereka memiliki kelebihan dana, mereka sering tergoda untuk melakukan penempatan aset dengan risiko yang relatif tinggi dibandingkan dengan imbalannya. Ciri yang sering menonjol adalah tidak sejalannya usaha baru dengan bisnis inti. Ketika usaha barunya gagal, mereka sering berdalih bahwa ini bukanlah kerugian keuangan negara, melainkan sekadar business loss yang sangat lazim di dunia bisnis. Apabila penempatan aset memberikan hasil atau keuntungan, para pejabat dapat menerima keuntungan. Sebaliknya, ketika penempatan aset menimbulkan kerugian, mereka “lepas tangan”.

Penempatan aset merupakan kiat para pelaku kejahatan berkerah putih dimana seluruh transaksi didukung dengan dokumen hukum yang sah dan lengkap. Bentuk luarnya sempurna, tapi substansinya bodong.

Bentuk-bentuk kerugian negara dari penempatan aset antara lain:

  1. Imbalan yang tidak sesuai dengan risiko.

Besarnya kerugian sebesar selisih bunga ditambah premi untuk faktor tambahan risiko dengan imbalan yang diterima selama periode sejak dilakukannya penempatan aset sampai dengan pengembaliannya.

  1. Jumlah pokok yang ditanamkan dan yang hilang. Besarnya kerugian sebesar jumlah pokok dan bunga.
  2. Jika ada dana-dana pihak ketiga yang ikut hilang dan ditalang oleh negara, maka kerugiannya adalah sebesar jumlah pokok dari dana talangan beserta bunganya.

5. Kredit Macet

Kredit diberikan dengan melanggar rambu-rambu perkreditan, baik yang ditetapkan oleh BI maupun oleh Bank BUMN itu sendiri dimana sebenarnya kredit ini sudah diperkirakan akan macet. Bankir yang menjadi koruptor tersebut akan menggunakan alasan bahwa kredit macet merupakan bagian yang tak terpisahkan dari risiko perbankan. Pemberian kredit dengan cara ini merupakan kejahatan kerah putih, dilakukan dalam bentuk kolusi antara pejabat bank dan sarat dengan benturan kepentingan.

Oleh karena proses pemberian kredit dilakukan dengan cara melawan hukum, bentuk kerugian negara berupa jumlah pokok dan bunga tanpa dikurangi hair cut.

Kerugian Keuangan Negara Berkenaan Dengan Kewajiban

Terdapat 3 jenis kerugian negara berkaitan dengan kewajiban di antaranya perikatan yang menimbulkan kewajiban nyata, kewajiban bersyarat yang menjadi nyata, dan kewajiban tersembunyi.

1. Perikatan yang Menimbulkan Kewajiban Nyata

Dokumentasinya terlihat sah, tetapi isinya sebenarnya bodong, dimana transaksi istimewa diselipkan diantara transaksi normal karena mengetahui bahwa transaksi ini akan bermasalah. Sifat fraud-nya adalah penjarahan kekayaan negara melalui penciptaan transaksi fiktif yang menyerupai transaksi normal. Bentuk kerugiannya adalah jumlah pokok kewajiban dan bunga selama periode sejak timbulnya kewajiban nyata sampai dengan pengembalian dana oleh terpidana.

2. Kewajiban yang berasal dari kewajiban bersyarat

Pejabat lembaga Negara, BUMN, dan lain-lain mengadakan perikatan dengan pihak ketiga yang pada awalnya merupakan contingent liability. Laporan keuangan lembaga tersebut tidak menunjukkan adanya kewajiban karena masih merupakan kewajiban bersyarat. Pada akhirnya, pihak ketiga tidak mampu memenuhi kewajibannya sehingga lembaga negara yang menjadi penjaminnya memiliki kewajiban nyata yang sebelumnya adalah kewajiban bersyarat.

Bentuk kerugian keuangan negara adalah sebesar jumlah pokok kewajiban dan bunga selama periode sejak kewajiban bersyarat berubah menjadi kewajiban nyata sampai saat pengembalian dana tersebut oleh terpidana.

3. Kewajiban Tersembunyi

Kewajiban tersembunyi mencuat dalam kasus aliran dana suatu lembaga besar yang diduga untuk membantu mantan pejabatnya mengatasi masalah hukum. Dalam praktiknya, kantor-kantor akuntan yang termasuk dalam Big Four senantiasa memfokuskan suatu audit pada pengeluaran untuk masalah hukum karena legal expenses merupakan tempat persembunyian segala macam biaya yang tidak dapat dipertanggungjawabkan.

Hal ini mengakibatkan adanya kecenderungan dari pihak pimpinan lembaga untuk membersihkan pembukuan ketika auditor menemukan penyimpangan ini, yaitu dengan dua cara:

  1. Menciptakan aset bodong untuk menghindari pengeluaran fiktif.
  2. Aset bodong tersebut dihilangkan melalui kewajiban kepada pihak yang masih terafiliasi.

Bentuk kerugian negara adalah sebesar jumlah pokok kewajiban dan bunga sejak periode dana diterima oleh pelaku kejahatan sampai saat pengembaliannya.

Dari ketiga jenis ranting kewajiban di atas, pola penghitungan kerugian keuangan negara cukup sederhana.

Kerugian Keuangan Negara Berkenaan dengan Penerimaan

Penerimaan Negara umumnya ditetapkan dengan undang-undang, misalnya:

  • penerimaan yang bersumber dari perpajakan atau bea dan cukai,
  • penerimaan pemerintah yang merupakan bagian pemerintah atas pengelolaan minyak dan gas bumi, batu bara, serta mineral lainnya.
  • penerimaan negara bukan pajak (PNBP). PNBP ini dapat ditemukan di hampir semua lembaga namun pertanggungan jawabnya tidak selalu ada atau terbuka untuk diperiksa oleh BPK, sehingga penerimaan ini rawan korupsi.  Contohnya di Perguruan Tinggi, Rektor, Dekan, dan pejabat struktural lainnya mempunyai kewenangan atas PNBP.

Dari Pohon Kerugian Keuangan Negara dapat kita lihat ada tiga sumber kerugian keuangan negara sebagai berikut.

1. Wajib Bayar Tidak Menyetor Kewajibannya

Inisiator: pihak ketiga yang menjadi wajib pungut.

Contoh: Dalam beberapa Undang-Undang wajib bayar menghitung dana menyetorkan kewajibannya ke kas negara. Kelalaian para wajib bayak akan menimbulkan kerugian keuangan negara. Negara bukan saja tidak menerima jumlah yang menjadi kewajiban wajb bayar, tetapi juga kehilangan bunga atas penerimaan tersebut karena adanya unsur waktu (keterlambatan menyetor).

2. Penerimaan Negara Tidak Disetor Penuh oleh Pejabat yang Bertanggung Jawab

Inisiator: Lembaga negara yang bersangkutan menjadi penyetor, namun pejabat yang berwenang tidak meminta dilakukannya setoran penuh.

Contoh: Selisih antara ”tarif tinggi” dan ”tarif rendah” dalam pengurusan dokumen keimigrasian di Kedutaan Besar RI di Malaysia yang sudah disinggung di atas.

3. Penyimpangan dalam Melaksanakan Diskresi Berupa Pengurangan Pendapatan Negara

Inisiator: Lembaga negara yang bersangkutan menjadi penyetor, namun ada kewenangan untuk melakukan pemotongan penerimaan negara.

Secara substansi ketiga ranting di atas merupakan penerimaan negara yang tidak disetorkan sebagian atau seluruhnya, atau tidak disetorkan tepat waktu.

Jumlah kerugian negara = sebesar jumlah penerimaan negara yang tidak disetorkan ditambah bunga untuk periode sejak saat penerimaan negara seharusnya disetorkan sampai saat terpidana mengembalikan penerimaan negara tersebut.

Secara umum pola perhitungannya sama dengan pola perhitungan kewajiban, yaitu pokok ditambah bunga.

Kerugian Keuangan Negara Berkenaan dengan Pengeluaran

Kerugian keuangan negara terjadi karena pengeluaran negara dilakukan lebih dari seharusnya, atau pengeluaran negara seharusnya tidak dilakukan, dan/atau pengeluaran negara dilakukan lebih cepat.

Dari Pohon Kerugian Keuangan Negara, kerugian keuangan negara berkenaan dengan transaksi pengeluaran dapat terjadi karena hal-hal berikut.

1. Kegiatan Fiktif/Pengeluaran Fiktif.

Tidak dilaksanakannya kegiatan yang dicantumkan dalam anggaran (APBN, APBD, anggaran BUMN, dan seterusnya) tetapi dilaporkan seolah-olah sudah dilaksanakan.

Contoh: Kepala daerah/pejabat daerah memerintahkan bawahannya untuk mencairkan dan menggunakan dana/anggaran yang tidak sesuai dengan peruntukannya, kemudian mempertanggungjawabkan pengeluaran-pengeluaran dimaksud dengan menggunakan bukti-bukti yang tidak benar atau fiktif.

2. Pengeluaran Berdasarkan Ketentuan Perundang-Undangan yang Sudah Tidak Berlaku Lagi.

Contoh: pengeluaran Pemda, pejabat Pemda menerbitkan peraturan daerah dengan merujuk peraturan perundang-udangan yang tidak berlaku. Kepala daerah menerbitkan peraturan daerah sebagai dasar pemberian upah pungut atau honor dengan menggunakan dasar peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang tidak berlaku lagi.

3. Pengeluaran Bersifat Resmi, Tetapi Dilakukan Lebih Cepat.

Contoh: dalam kasus pembayaran kepada pemasok atau kontraktor, pembayaran kepada mereka dilakukan sebelum kemajuan kerja yang disepakati tercapai.

Jumlah kerugian negara = sebesar uang yang dibelanjakan untuk kegiatan fiktif, ditambah dengan bunga selama periode sejak dikeluarkannya uang tersebut sampai uang dikembalikan terpidana.

~ Dirangkum dari buku Menghitung Kerugian Keuangan Negara dalam Tindak Pidana Korupsi karangan Theodorus M. Tuanakotta terbitan Salemba Empat tahun 2009 ~

Terdapat beberapa perbedaan dalam menghitung kerugian keuangan negara. Hal ini telah dibuktikan dalam penelitian KPK berdasarkan 15 sampel putusan hakim atas kasus tipikor yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap. Berdasarkan penelitian KPK, terdapat lima konsep atau metode penghitungan kerugian keuangan negara yaitu,

  1. Kerugian keseluruhan (total loss) dengan beberapa penyesuaian.
  2. Selisih antara harga kontrak dengan harga pokok pembelian atau harga pokok produksi.
  3. Selisih antara harga kontrak dengan harga atau nilai pembanding tertentu.
  4. Penerimaan yang menjadi hak negara tapi tidak disetorkan ke Kas Negara.
  5. Pengeluaran yang tidak sesuai anggaran, digunakan untuk kepentingan pribadi atau pihak-pihak tertentu.

Pertanyaannya adalah apakah metode penghitungan kerugian keuangan negara dapat dibakukan atau distandardisasi?

Sisi positif standardisasi:

  1. Apabila dibakukan, ada kepastian mengenai metode atau pola penghitungan yang bermutu, andal, dan dapat diterima dalam persidangan.

Sisi negatif standardisasi:

  1. Membatasi pemikiran yang kreatif, yang mungkin diperlukan dalam kasus yang rumit.
  2. Menghilangkan fleksibilitas.

Pertimbangan mengenai standardisasi metode penghitungan kerugian keuangan negara bergantung pada:

  1. Bentuk-bentuk kerugian keuangan negara dalam tindak pidana korupsi.
  2. Apakah bentuk kerugian keuangan negara yang beraneka ragam itu memiliki kesamaan, sehingga pola-pola penghitungan dapat ditemukan? Atau justru sebaliknya dimana bentuk kerugian keuangan negara terlalu bervariasi.
  3. Apakah ada tingkat kerumitan yang berbeda dalam merumuskan tindak pidana korupsi yang secara interaktif dan reiterative mempengaruhi penghitungan kerugian keuangan negara.

~ Dirangkum dari buku Menghitung Kerugian Keuangan Negara dalam Tindak Pidana Korupsi karangan Theodorus M. Tuanakotta terbitan Salemba Empat tahun 2009 ~

Proses terkait dengan kerugian keuangan negara terbagi ke dalam 4 tahap seperti yang terlihat pada bagan di bawah.

Gambar 1. Tahap-Tahap Terkait dengan Kerugian Keuangan Negara

Tahap 1: Menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara

Pada tahap ini, penyelidik, penyidik, dan kemudian penuntut umum merumuskan perbuatan melawan hukumnya berdasarkan fakta hukumnya, di antaranya:

-       tindak pidana korupsinya

-       menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara

-       bentuk kerugian keuangan negara.

Selain menganalisis fakta-fakta hukum, para penegak hukum juga melihat berapa besar peluang untuk memenangkan perkara ini di pengadilan terkait dengan kekuatan bukti dan barang bukti yang disajikan di pengadilan, yang kemudian menjadi alat bukti bagi pertimbangan majelis hakim.  Dalam hal ini, para penegak hukum menentukan apakah pasal yang lebih mudah menjerat tersangka, misalnya apakah tersangka akan dijerat dengan pasal ”memperkaya diri” atau pasal ”menyalahgunakan kewenangan” di pasal 2 dan 3 UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001. Hasil akhir dari tahap pertama adalah menentukan apakah ada kerugian keuangan negara. Hal ini terkait erat dengan produk akhir tahap kedua, yaitu menghitung besarnya sebagian keuangan negara.

Tahap 2: Menghitung kerugian keuangan negara

Pada tahap ini, pihak yang bertanggung jawab menghitung kerugian keuangan negara adalah akuntan/auditor/akuntan forensik. Di Undang-Undang, pihak yang menghitung kerugian keuangan negara disebut sebagai Ahli, seperti yang diatur dalam:

-       KUHAP pasal 1 angka 28, ahli adalah seseorang yang memiliki keahlian khusus tentang hal yang diperlukan untuk membuat terang suatu perkara pidana guna kepentingan pemeriksaan.

-       UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan pasal 11 huruf c, ahli adalah BPK (bukan pribadi, anggota, karyawan, auditor)

-       UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001 pasal 32 ayat 1, ahli adalah instansti yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk yang menghitung jumlah kerugian negara  “secara nyata telah ada kerugian keuangan negara” adalah kerugian negara yang sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan hasil temuan instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk.

Mengenai teknis menghitung keuangan negara akan dibahas pada bagian berikutnya. Tahap pertama (menentukan kerugian keuangan negara) dan tahap kedua (menghitung kerugian keuangan negara) sangat berhubungan erat, prosesnya interaktif dan reiterative, oleh karena itu kedua tahap ini praktis berakhir bersamaan. Kedua ini berlangsung terus sampai penegak hukum dan akuntan forensik siap dengan penuntutan di pengadilan. Berdasarkan bukti dan barang bukti yang dapat dihimpun sampai saat itu, mereka dapat memutuskan:

  1. mengumpulkan bukti dan barang bukti tambahan
  2. mengupayakan pemulihan kerugian keuangan negara melalui jalur hukum perdata atau hukum adminsitratif
  3. menghentikan penyelidikan (oleh KPK) atau penyelidikan/penyidikan (oleh Kepolisian dan Kejaksaan)

Bila pada akhir tahap pertama dan kedua, penyidik menyimpulkan:

  1. tidak terdapat cukup bukti untuk membuktikan unsur tindak pidana korupsi
  2. tetapi secara nyata telah ada kerugian negara,

maka penyidik menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara untuk dilakukan gugatan perdata atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk mengajukan gugatan (pasal 32 ayat 1 UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001). Penjelasan pasal 32 ayat 1 menegaskan bahwa yang dimaksud dengan “secara nyata telah ada kerugian keuangan negara” adalah kerugian negara yang sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan hasil temuan instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk. Didukung dengan pasal 32 ayat 2 bahwa putusan bebas dalam perkara tindak pidana korupsi tidak menghapuskan hak untuk menuntut kerugian terhadap keuangan negara.

Tahap 3: Menetapkan kerugian keuangan negara

Dalam tindak pidana korupsi, tahap ketiga merupakan putusan majelis hakim, baik di Pengadilan Negeri, Pengadilan Tinggi, dan Mahkamah Agung.

Tahap 4: Menetapkan besarnya pembayaran uang pengganti

Tahap keempat terkait dengan pemidanaan dalam tindak pidana korupsi. Pembayaran uang pengganti merupakan salah pidana tambahan dalam UU Pemberatasan Tindak Pidana Korupsi yang diatur dalam pasal 18 ayat 1 poin ketiga “pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi.

~ Dirangkum dari buku Menghitung Kerugian Keuangan Negara dalam Tindak Pidana Korupsi karangan Theodorus M. Tuanakotta terbitan Salemba Empat tahun 2009.

Undang-Undang dan Peraturan yang terkait. ~